多元化筹措城市更新资金

    □ 城市与区域治理研究院 苏志勇

    国务院近日印发的《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），明确了“十五五”时期城市更新工作目标、重点任务、重大工程和政策措施。

    据机构预算，“十五五”时期我国城市更新投资规模将达到15万亿元。

    在地方土地出让金收入下行、财政压力加大、平台公司融资受限情况下，“钱从哪儿来、怎么还”成为城市更新能否落地的最大难题。

    对此，《规划》给出的答案是，“构建可持续的城市建设运营投融资体系”，其核心是赋予城市更新一整套可组合的政策工具箱：中央财政的“种子资金”与预算内投资通道、专项债的“杠杆+资本金”通道、金融体系的“项目融资”通道、公募REITs/资产证券化构成的退出通道，以及社会资本/运营主体参与的“共建共治共享”通道。

    作为地方政府，如何利用好这些资金通道，形成城市更新的良性循环，是城市更新工作绕不开的课题。

    一、争取中央财政补助资金

    中央财政补助资金重点抓两条主线——预算内投资专项和竞争性定额补助。从6月8日的国新办吹风会披露的口径看，中央预算内投资设立了城市更新相关专项，明确提到2026年安排资金规模970亿元，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等，汇集居民户数约800万户。这类渠道更多是按项目、按任务、按标准使用的“建设资金”，适合用来将最硬的底线工程先推动起来，例如管网安全、危房治理、基础配套。

    中央财政支持实施城市更新行动则是“竞争性选拔、定额补助”。自2024年执行以来，已经有50个城市获得中央财政支持，未来几年预计中央财政补助政策仍将延续。如何争取到这项资金支持？结合相关政策和标准要求，以及已经争取到财政补助城市的做法，首先要跨过三道“硬门槛”：一是必须建立城市更新组织领导协调机制，通常要求是市长任组长的高位统筹，同时制定行动方案。二是满足债务与安全条件，即地方政府债务风险可控，近一年无住建领域重大安全事故及负面舆情。三是需提前获得省财政厅、住建厅支持。

    在此基础上，围绕申报条件重点做好三项工作：一是做实项目库与体检，将城市体检发现的管网老化、危旧房等短板转化为入库项目，确保数据“应统尽统、账实相符”。二是打造样板片区，精选1~2个老城片区，打包“地下管网+历史街区活化+完整社区配套”，突出“里子工程”。三是创新机制建设，重点展示“资金拼盘”（财政资金+专项债+社会资本）、“审批绿色通道”及“防止隐形债务”的隔离墙设计。

    二、用好地方政府专项债

    2024年末发布的《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》明确将城市更新列入专项债可用作项目资本金的行业清单，涵盖城镇老旧小区改造、棚改、城中村改造、老旧街区/厂区改造、城市公共空间功能提升等；同时将资本金上限从25%提至30%。

    这意味着专项债不仅能当建设资金，还可作为“股本金”去撬动银行贷款或其他配套融资，这对资本金缺口大的更新项目至关重要。同时，一批经济大省及重点地区实行“自审自发”试点（包括北京、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖南、广东、四川及雄安等），项目清单报省级批准后可直发，节奏更快。

    专项债的核心铁律是项目收益必须覆盖本息（实践中要求偿债覆盖率≥1.2倍），且收入必须是项目自身产生的，不能靠一般公共预算兜底。而城市更新最大的难点恰恰在于：很多改造内容是纯公益的（管网、外墙保温、屋面防水），自身不产生现金流。如何破解这一矛盾？方法可以归纳为八个字：公益+经营，合理捆绑。

    例如针对老旧小区改造项目，可将管网更换、外立面、适老化改造等公益部分，与地下/地面停车场、充电桩、养老托育点、广告位、物业增值服务等捆绑，以停车费、充电服务费、场地租赁等收入来平衡；针对城中村/危旧房改造，可将公益部分的征收补偿、D级房拆除、安置房建设，与配套商业、社区配套经营空间打包捆绑，以安置房配套商铺租金、土地出让净收益合规返还部分作为收入来源；针对老旧厂区改造，可将遗产修缮、基础设施等公益部分，与厂房出租、展厅活动、园区运营服务打包，以租金、服务费等收入弥补。

    有一点需要提醒：不可将纯商品住宅开发塞进城市更新专项债包去“做收入”，更不能将“预期土地出让金返还”写成专项债还款来源，否则可能会遭遇隐性债务审查。

    《规划》强调“片区更新”“站城融合”，在专项债评审中，以街道或片区为单元打包（老旧小区+管网+口袋公园+完整社区+配套经营空间）比零散单点项目更有竞争力：规模够大，能摊薄前期费用和管理成本；收益结构更优，亏损的公共部分可以被片区内有收益的部分交叉补贴；与城市体检和控规衔接更紧，评审看起来更像“有计划的更新”。

    在实际案例中，广州荔湾区“永庆坊二期”模式很有参考价值：12处历史建筑+3处厂房，修旧如旧引入文创业态，总投资1.5亿元中专项债占5000万元，剩余通过建筑经营权转让、商铺租赁筹集，2025年上半年运营收入2300万元已能覆盖运维并开始积累后续资金。这个案例的精髓在于专项债解决了前期资本性支出的燃眉之急，运营收益接力解决后半场。

    （下转05版）